Recentemente, passamos a tratar como indispensável um teto para o crescimento dos gastos públicos, a julgar pelo debate econômico e pelo próprio programa da coligação de Lula. Mas vale lembrar que esse limite não existia nos governos FHC e tampouco nos dois primeiros governos Lula. Entre 2003 e 2010, o gasto do governo federal cresceu, acima da inflação, cerca de 5% ao ano e, ainda assim, o governo registrou elevados superávits primários e a dívida pública caiu significativamente.
Uma regra que estabelece o teto de gastos só foi instituída em 2016, pela Emenda Constitucional 95. Desde então, os patamares de dívida são bem maiores. Isso se explica por vários fatores, incluindo a forte expansão do gasto público durante a pandemia. Mas há uma diferença importante entre os dois períodos: o crescimento econômico foi muito maior antes do teto do que depois de sua instituição, e é razoável discutir em que medida a própria restrição fiscal contribuiu para essa diferença. Além disso, o gasto primário não tem sido o principal determinante da dinâmica da dívida pública. Ao lado do crescimento nominal do PIB, os juros, que não estão sujeitos ao teto, desempenham papel central nessa trajetória.
Além disso, o arcabouço fiscal impõe uma restrição estrutural à agenda distributiva e tende a favorecer reformas de caráter neoliberal. Primeiro, por uma questão aritmética: se as despesas crescem a uma taxa inferior à das receitas (que, em condições normais, acompanham o crescimento da economia), o gasto público tende a perder participação no PIB ao longo do tempo. Ou seja, o arcabouço propõe reduzir o tamanho do Estado ao longo do tempo.
Segundo, porque essa restrição se torna particularmente relevante à medida que algumas despesas com previdência, saúde, educação e benefícios sociais crescem mais rapidamente e comprimem o espaço destinado às despesas discricionárias, sobretudo aos investimentos públicos. Produz-se um efeito de achatamento dentro do orçamento público.
Em outras palavras, a continuidade do arcabouço requer reformas associadas à agenda neoliberal, como revisão dos pisos de saúde e educação, a desvinculação de benefícios previdenciários do salário mínimo, que são gastos que beneficiam a parcela mais pobre da população. Aliás, uma política substantiva de valorização do salário mínimo — com seus efeitos sobre aposentadorias e benefícios sociais — não cabe no novo arcabouço fiscal.
O programa, portanto, mostra que o significado de um eventual governo Lula 4 está em disputa. Ao mesmo tempo em que reivindica soberania, desenvolvimento, redução das desigualdades e maior dinamismo econômico, preserva uma regra fiscal que restringe estruturalmente o espaço para uma transformação produtiva e social e coloca sob pressão políticas centrais da agenda distributiva. No entanto, ainda é preciso esperar. Um programa eleitoral só tem importância quando vocalizado pelo candidato e, principalmente, quando esse candidato vence e é capaz de implementá-lo. O futuro está em disputa.